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小到各類合同、大到各級國家機關(guān)公文
無處不需要用印
但小小的一枚印章
卻在南通引發(fā)了一場
事關(guān)公平競爭權(quán)保護的行政訴訟
今天
人民法院報聚焦此案
刊發(fā)整版報道
《小印章采購案彰顯大公平》
公平競爭是市場機制的核心，依法平等對待各類市場主體，保障競爭機會均等、競爭手段公平，更是加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的應(yīng)有之義。那么，行政機關(guān)能否采用政府采購合同的方式，指定特定供應(yīng)商為新開辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，又是否會損及市場其他主體的公平競爭權(quán)呢？
近日，南通市中級人民法院對一起政府采購合同糾紛案作出終審判決，確認被訴的政府采購合同無效。
宣判后，南通市印章行業(yè)協(xié)會向南通中院贈送了一套兩枚“印證公正”印章和一面錦旗，稱贊判決“維護了公章刻制業(yè)從業(yè)人員的公平競爭權(quán)，印證了對公正法治的不懈追求”。
01
財政出資為新開辦企業(yè)刻制印章
2020年9月，某地行政審批局決定由財政出資，為當?shù)氐男麻_辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，經(jīng)初步測算，年采購印章刻制量在5000套左右。9月21日，行政審批局委托當?shù)毓操Y源交易中心在交易平臺發(fā)布了競爭性談判公告，但交易中心又在9月25日8時40分以“采購需求調(diào)整等原因”中止了項目采購活動。當日19時34分，交易中心重新發(fā)布了“新開辦企業(yè)印章刻制服務(wù)競爭性談判公告”，并在9月27日20時30分發(fā)布了“更正公告”。10月12日，行政審批局最終分別與3家中標單位簽訂了政府采購合同。
雙方在合同中約定，印章刻制金額為100元/套（包含光敏材質(zhì)企業(yè)名稱章、法定代表人名章、財務(wù)專用章、發(fā)票專用章各1枚）；服務(wù)期限為2020年10月12日至2021年10月11日；因人為因素未能按合同規(guī)定完成印章刻制，或所刻印章不符合規(guī)定質(zhì)量要求的，或不服從行政審批局的管理和指導(dǎo)的，行政審批局有權(quán)暫停執(zhí)行合同或終止合同；供應(yīng)商可以在服務(wù)大廳承攬其他自費印章刻制業(yè)務(wù)；合同期滿后，經(jīng)考核優(yōu)秀的供應(yīng)商可以續(xù)簽合同。
2021年2月1日，雙方重新簽訂了政府采購合同，對印章的型號、規(guī)格、品牌的約定進行了變更。
據(jù)了解，行政機關(guān)通過政府采購為新開辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，這種做法在各地十分普遍。之所以如此，主要是緣于對營商環(huán)境考核中“企業(yè)開辦耗時指標”的應(yīng)對。為了應(yīng)對這一競爭指標耗時的“不可控”因素，有的地區(qū)索性將印章刻制服務(wù)“請進”政務(wù)服務(wù)大廳，明確印章刻制必須現(xiàn)場半小時內(nèi)完成，“企業(yè)開辦耗時指標”也因此從耗時數(shù)月、數(shù)日的競爭，演化為按小時計算的“白熱化”競爭。
02
未中標印章企業(yè)提起行政訴訟
早在招標過程中，當?shù)氐挠≌聠挝痪吞岢鲑|(zhì)疑，認為項目招標采購違法。行政審批局則答復(fù)，采購活動不違反法律規(guī)定。
2021年1月，某刻章服務(wù)部取得了印章刻制的《特種行業(yè)許可證》，認為行政審批局簽訂政府采購合同，指定由3家供應(yīng)商為新開辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，實質(zhì)是將本地區(qū)新開辦企業(yè)的印章刻制經(jīng)營權(quán)全部分配給中標單位，剝奪了未中標供應(yīng)商的印章刻制經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致未中標供應(yīng)商的印章刻制業(yè)務(wù)量減少70%以上，并對該服務(wù)部在當?shù)亻_展印章刻制業(yè)務(wù)造成了實質(zhì)影響，遂于2021年6月提起行政訴訟，請求撤銷行政審批局與3家供應(yīng)商簽訂的政府采購合同，并立即停止3家供應(yīng)商在政務(wù)服務(wù)大廳從事印章刻制業(yè)務(wù)。
行政審批局辯稱，被訴政府采購合同的內(nèi)容不涉及行政法上的權(quán)利義務(wù)，并非行政協(xié)議，并且當事人未經(jīng)質(zhì)疑、投訴程序，也不得提起行政訴訟。政府采購合同中約定中標供應(yīng)商進駐政務(wù)服務(wù)大廳提供窗口服務(wù)，是出于提升企業(yè)開辦服務(wù)便利度的合理要求，行政審批局無權(quán)禁止中標供應(yīng)商在大廳承攬其他刻制業(yè)務(wù)。該合同內(nèi)容并未影響到原告的市場公平競爭權(quán)，將每套印章價格調(diào)整為固定價100元，未損害刻章企業(yè)的合法權(quán)益。請求對原告的起訴予以駁回。
3家供應(yīng)商則認為，其嚴格按要求提供材料，在被訴政府采購合同的簽訂和履行中不存在任何違法行為。
據(jù)了解，早在2018年，國家有關(guān)部門就對行政機關(guān)為新開辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)、壓縮企業(yè)開辦時間有過明確要求。根據(jù)國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于進一步壓縮企業(yè)開辦時間的意見》和市場監(jiān)管總局等五部門出臺的《關(guān)于持續(xù)深化壓縮企業(yè)開辦時間的意見》，各地應(yīng)當在辦理企業(yè)登記事項的行政服務(wù)場所或者共享平臺上公布印章制作單位目錄，確保實現(xiàn)用章單位在線選擇本地區(qū)所有印章刻制企業(yè)，申請人自主選擇印章制作單位。上述意見同時還明確規(guī)定，嚴禁指定印章刻制企業(yè)刻制印章，避免形成隱形壟斷。
03
終審判決確認政府采購合同無效
一審法院認為，行政審批局未設(shè)置不合理的市場準入條件，不構(gòu)成排除、限制競爭，但政府采購招標和合同簽訂過程中“朝令夕改”，縮短了潛在供應(yīng)商的響應(yīng)時間，程序違法，且允許中標供應(yīng)商占用政府資源從事其他印章刻制業(yè)務(wù)違法，不符合法律規(guī)定，遂判決撤銷合同雙方先后兩次簽訂的6份政府采購合同，并責令立即停止履行合同。行政審批局和3家供應(yīng)商均不服，上訴至南通市中級人民法院。
南通中院二審認為，被訴政府采購合同具有明顯的公共利益指向和行政職權(quán)因素，屬于行政訴訟法和司法解釋規(guī)定的行政協(xié)議，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍；基于政府采購合同的訂立和履行可能會影響到被上訴人刻章服務(wù)部的經(jīng)營狀況，如果僅允許合同相對方利用政務(wù)服務(wù)大廳這一公共資源經(jīng)營印章刻制業(yè)務(wù)，將對包括被上訴人在內(nèi)的其他印章刻制單位的公平競爭權(quán)產(chǎn)生影響，被上訴人具有本案原告主體資格；對錯過采購程序但因采購合同履行導(dǎo)致公平競爭權(quán)受到影響的行業(yè)主體，在符合其他起訴條件并提供相應(yīng)的證據(jù)表明公平競爭權(quán)確有可能受到政府采購合同不利影響的，行政訴訟應(yīng)當承擔兜底救濟功能，本案不屬于政府采購法第五十八條規(guī)定的行政先行處理情形。因此，行政審批局認為本案不符合起訴條件的意見不能成立。
對于被訴政府采購合同是否損害行業(yè)主體公平競爭權(quán)的問題，政府采購活動應(yīng)當依法平等對待各類市場主體，有多種政府采購方式或者服務(wù)方式可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于增進公平競爭的方式，維護市場在公共服務(wù)領(lǐng)域資源配置中的決定性作用。行政審批局未嚴守職權(quán)法定的行為邊界，簽訂政府采購合同妨礙了市場主體雙向選擇商品和服務(wù)的權(quán)利，限制了市場主體確定商品和服務(wù)價格的權(quán)益，剝奪了市場主體競爭交易的機會，損害了市場主體交易地位的平等，對當?shù)赜≌驴讨菩袠I(yè)的市場公平競爭秩序帶來明顯不利的影響。被訴政府采購合同明顯違反政府采購法、反壟斷法、優(yōu)化營商環(huán)境條例等法律法規(guī)的精神實質(zhì)，同時也違反了國務(wù)院辦公廳、國家市場監(jiān)督管理總局等五部門政策文件的具體要求，不具有合法性，損害了通誠刻章服務(wù)部以及其他潛在市場主體的公平競爭權(quán)。
鑒于被訴政府采購合同屬于重大且明顯違法的行政行為，應(yīng)當確認無效，一審法院認定行政審批局可以采用競爭性談判的方式對新開辦企業(yè)印章刻制服務(wù)進行集中采購，適用法律錯誤，一審?fù)瑫r將效力已經(jīng)廢止的部分合同一并撤銷亦屬不當。
據(jù)此，南通中院當庭宣判，撤銷一審判決，改判確認被訴政府采購合同無效。
裁判解析
政府采購合同
不得妨礙市場公平競爭
印章雖小，卻成為撬動公平競爭權(quán)保護的一個支點。本案是一起保護印章行業(yè)市場主體公平競爭權(quán)的典型行政案例。涉訴行政機關(guān)通過簽訂政府采購合同，指定供應(yīng)商從事當?shù)匦麻_辦企業(yè)的印章刻制服務(wù)，并允許進駐政務(wù)服務(wù)大廳經(jīng)營其他印章刻制業(yè)務(wù)，實質(zhì)構(gòu)成指定供應(yīng)商的獨家壟斷經(jīng)營，破壞了行業(yè)公平自由的競爭秩序，侵犯了其他供應(yīng)商的自由競爭權(quán)和機會平等權(quán)。
二審判決指出，行政機關(guān)的行政活動應(yīng)當恪守職權(quán)邊界，不得損害市場主體公平參與市場競爭的權(quán)利。企業(yè)開辦需要印章刻制的市場服務(wù)，新開辦企業(yè)有自主選擇交易對象的權(quán)利。印章刻制單位需要通過公平競爭獲得市場交易的機會。無論是新開辦企業(yè)的自主選擇，還是印章刻制單位之間的競爭，均應(yīng)當通過市場因素自主調(diào)節(jié)。當?shù)匦姓䦟徟譀Q定為新開辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)無可厚非，但通過被訴政府采購合同的方式，將印章刻制的交易機會完全賦予特定單位，不符合有關(guān)法律規(guī)定精神，損害了包括原告在內(nèi)的其他印章刻制主體的公平競爭權(quán)。
公平競爭是市場機制的核心，其保障競爭機會均等、競爭手段公平。根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境條例的規(guī)定，國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增強發(fā)展動力。因此，行政機關(guān)在實施政府采購過程中，應(yīng)當秉持行政合法性與競爭合理性雙重原則，既要考慮招標投標和政府采購合同訂立的程序合法性，更要關(guān)注政府采購合同內(nèi)容以及合同履行的實體合法性。行政機關(guān)制定招標投標和政府采購規(guī)則、訂立政府采購合同，違法限定或者指定特定的品牌和供應(yīng)商，以不合理的條件排斥潛在的經(jīng)營者進入相關(guān)市場，妨礙市場選擇、限制市場定價、損害市場主體交易地位、剝奪市場主體交易機會，屬于濫用行政職權(quán)排除、限制市場競爭，人民法院依法應(yīng)當糾正。
專家點評
司法保護公平競爭權(quán)
清華大學法學院教授、博士生導(dǎo)師 何海波
三家印章刻制單位訴當?shù)匦姓䦟徟职甘且粋�“小案件”，卻是法院保護公平競爭權(quán)的一個新標桿。
我國憲法確立實行社會主義市場經(jīng)濟已近20年。今年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》進一步要求，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。政府在提供行政服務(wù)過程中，如何尊重和保障行業(yè)內(nèi)的公平競爭，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用？目前在有些領(lǐng)域，尚缺乏明確規(guī)則。如果地方政府為提升辦事效率，把少數(shù)幾家印章刻制單位引入政務(wù)服務(wù)大廳，就是變相指定了印章刻制服務(wù)。由于印章刻制行業(yè)技術(shù)手段相近，市場容量有限（新開辦企業(yè)的印章刻制又占了大頭），上述做法人為干擾了印章刻制單位之間的競爭，對沒有進場的印章刻制單位造成了嚴重損害。南通的這起案例啟示我們，政府為新開辦企業(yè)提供延伸服務(wù)是好意，但必須注意維護企業(yè)之間的公平競爭秩序，防止好心辦錯事。
公平競爭是市場機制的核心，保護公平競爭權(quán)是保護市場經(jīng)濟秩序的重要方面。對公平競爭權(quán)的保護，需要行政執(zhí)法機關(guān)乃至立法機關(guān)的共同努力。這起案例為公平競爭權(quán)保護樹立起了一根法律的標桿，值得作為今后學術(shù)討論的一個典型案例，也值得作為反不正當競爭執(zhí)法的一個重要參考。
來源：市中院行政庭、宣教處
編輯：謝 洲
審核：顧建兵
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